Sin ton ni son

• Dispersión y obscuridad en el Programa Especial Concurrente

Jorge Romero * y Felipe Varela **

Desde su creación en 2002, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) ha representado la base de la estrategia intersecretarial de la administración pública federal para el apoyo al campo. El programa surge de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, producto de un amplio movimiento para impulsar reformas en el sector en 2001.

La Ley define al PEC como “un conjunto de programas sectoriales relacionados con las materias motivo de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable” (Artículo 3). Definido tan ampliamente, en el PEC cabe prácticamente cualquier actividad, y pierde sentido como instrumento para valorar la estrategia de apoyo al campo y sus resultados. Al caber todo en él, el PEC se difumina. Deja de ser útil para apuntalar y desarrollar estratégicamente el sector.

Falta claridad. El PEC se oficializó en 2002 y en 2004 por fin aparece un anexo del presupuesto en el que se incorporan detalles. Un análisis de las condiciones de integración y ejercicio del instrumento arroja resultados que no son sorprendentes, pero sí graves: hay un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio; hay variaciones importantes durante el año; no se evalúan los resultados e impacto de los componentes, ni en términos globales ni por vertiente de actividad, y una buena parte de las actividades contempladas no se justifica cabalmente como apoyo al sector.

La heterogeneidad en la composición del PEC es de tal magnitud que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sin dejar de reconocer el “esfuerzo” del gobierno mexicano para diseñar una política federal integral para el desarrollo rural de México, también ha reconocido en el PEC una suerte de inventario de programas más que una herramienta para desarrollar o aprovechar sinergias entre ellos, y el resultado es una distorsión de la realidad de la política sectorial (Imagen Agropecuaria, “El PEC para el agro mexicano, inventario de programas: OCDE”, 18 de julio de 2007).

El principal problema de esta dispersión –además de que no está ampliamente justificada en los documentos presupuestarios, lo cual implica opacidad– es que genera ineficacia. No se han concretado los resultados esperados, y el instrumento no permite una conducción estratégica de las acciones del sector. Por si esto fuera poco, la información presupuestaria oficial no es oportuna y no incorpora detalles fundamentales para valorar las variaciones en programas y sus resultados.

Ajustes sólo de forma. Para enfrentar esta excesiva dispersión, en 2008 el gobierno federal trató de acotar el margen de acción de los programas y actividades contempladas. Como resultado, el PEC 2008 establece nueve vertientes, mientras que en 2007 no se consideraba la vertiente del ejercicio presupuestario; considera 47 programas, contra más de cien en 2007, y 97 componentes o actividades, contra más de 300 en 2007.

Este esfuerzo de reclasificación, sin embargo, es meramente simbólico. Ni se han enfocado los esfuerzos del sector ni se ha generado información detallada que explique el impacto de algunas actividades. Un ejemplo está en los programas de la Secretaría de Relaciones Exteriores que son parte del PEC, y que incluyen apoyo para la repatriación de cadáveres, apoyo a migrantes en situación de maltrato y defensa de condenados a muerte, entre otras. El monto asignado a este conjunto de programas fue 70 millones de 2008 (50 por ciento menos que en 2004). Sin ser montos relativamente altos, no deja de ser significativo que los recursos no se destinen directamente a apoyos al campo ni encajen en las vertientes señaladas por el Ejecutivo.

Confusión. Otro ejemplo es el relacionado con el programa social Oportunidades que en 2008 aporta un monto total de 31 mil millones de pesos al PEC. Los apoyos de Oportunidades no son en estricto sentido parte de la estrategia sectorial, y al incorporarlos en el instrumento no se cuenta con una perspectiva clara del diseño, justificación e impacto de las políticas. En consecuencia, el PEC se mantiene como un gran catálogo en el que todo cabe, pero en el que no se da cuenta puntual de por qué, para qué, y cuáles son los resultados, es decir, cómo se afecta, para bien o para mal, el desarrollo rural.

Estos recursos importan, por supuesto, y se debe dar cuenta de ellos. Pero como parte de la política sectorial correspondiente, no como parte de la estrategia de desarrollo rural. La consecuencia de su incorporación es que se pierde dirección sobre los esfuerzos de desarrollo rural, y se difumina su impacto.

A estos ejemplos de la dispersión del PEC y su carácter nominativo más que estratégico, se suman otros problemas más directamente relacionados con la opacidad que habilita esta dispersión. Al depender de una comisión intersecretarial ad hoc , se difumina la responsabilidad por el ejercicio del gasto, y se hace más difícil el monitoreo puntual de los recursos, ya que los instrumentos de información del gobierno no incorporan la información necesaria. El resultado es una política de desarrollo sin ton ni son.

* Director ejecutivo de FUNDAR jorge@fundar.org.mx

** Asistente de investigación en el área de transparencia y rendición de cuentas FUNDAR felipe@fundar.org.mx

***Este artículo fue publicado en el número 12 de la Jornada del Campo el 12 de septiembre de 2008